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物流企业境外运营合规系列之美国出口管制与制裁合规

发布时间：2022-11-15

美国出口管制与制裁的法律法规明确要求供应链环节中的各参与方都有义务确保交易符合美国出口管制与制裁的规定，包括出口、过境或转运等的许可证要求、最终用途、接收方和最终使用方等。但在交易实践中，物流企业作为供应链中的重要环节，既不能准确掌握货物信息，也无从知晓货物的最终使用方或用途，因此物流企业如何实现对美国出口管制与制裁的合规就成为了物流行业当前明显的风险敞口。一直以来，美国从未停止对外国跨境物流服务提供方违反出口管制与制裁的行为进行高调追溯，无论空运还是海运，大型跨国企业集团还是外国当地企业，都同样面临违反美国出口管制与制裁的合规风险。本文将重点关注中国物流企业在开展跨境物流业务时所需要遵守的美国法律法规项下的义务与责任，以帮助中国物流企业实现对美国出口管制与制裁的合规操作。

一、

背景案例

2022年4月，澳大利亚墨尔本的物流企业Toll Holdings Ltd.因违反美国针对朝鲜、伊朗和叙利亚的多项制裁，将可能面临最高8.264亿美元的处罚，尽管综合自愿披露、配合调查、合规措施及承诺等多项减免因素（mitigation elements），最终以610万美元达成和解，但也无疑给全球各国的物流企业敲响了警钟。

经OFAC查明，墨尔本物流公司Toll Holdings Ltd.在2013至2019年期间，使用美元结算的3000多笔交易款项均涉及朝鲜、伊朗和叙利亚等被制裁国或被制裁实体[1]。OFAC认定Toll Holdings在业务迅速扩张的同时，并没有合理增设配套的合规措施。例如，公司设有多个财务结算系统，经常会把同一客户名下不同交易的款项放在一张发票中，全部使用美元结算，且并未按收货人、目的国等进行区分，这种混同式作法导致这家非美国物流企业本可以合规开展的部分物流业务因使用美元而导致违反了美国制裁的规定。据查，该公司合规部门曾在2015年以内部通告的方式要求员工及公司各部门遵守OFAC制裁相关的规定，但却没有设置有效的执行制度，如针对其财务系统的合规风险做出调整的合规措施。相反，在实际操作中公司采取避重就轻的虚假合规方式，禁止员工在财务系统中体现被制裁国家或实体的名称或信息。直到2016年，该公司的一家长期合作的美国银行以遵守美国制裁合规为由提出暂停对其金融服务，公司才意识到问题的严重性，并于2017年开始推行较为强硬的合规政策，聘请外部机构进行合规审计，随后向OFAC自愿披露了前述违规行为。最终这家物流公司因及时、积极的采取了多项合规措施，取得了OFAC的谅解，缴付了600多万美元的减轻罚款[2]（关于企业是否应在违规后选择自愿披露，可参见我们另一篇文章——《中国企业违反美国出口管制与制裁的法律风险》）。

在本案之前，美国已经不止一次对快递物流企业进行过处罚。2009年，在历经长达5年的调查之后，德国DHL快递公司因涉及货运至苏丹、伊朗和叙利亚的制裁违规行为向美国政府支付了超过900万美元的罚款[3]；2014年，迪拜快递公司Aramex Emirates因涉及通过阿联酋向叙利亚转运网络设备的制裁违规行为被处以125,000美元的罚款[4]；2015年，美国快递公司General Logistics International因在未获得出口许可证的情况下，协助客户向一家巴基斯坦的实体清单企业运输钢铁被罚款9万美元[5]。

二、

美国出口管制与制裁对物流企业的合规要求

根据《出口管制条例》第758.3条的规定：只要所涉交易受《出口管制条例》的管辖，则该交易的所有各参与方都必须遵守《出口管制条例》。因此，尽管物流企业的操作行为性质实际取决于客户提供的相关信息或客户的特定需求，但物流企业本身仍然被要求承担一定的合规责任。美国商务部发布的《货运代理合规指南》[6]以及《工业领域防范通过转口贸易非法转移两用物项的“最佳做法”》[7]，均建议物流企业应根据在交易中的不同角色灵活的满足合规要求，维持一个积极有效的出口合规体系。例如，出口管制合规的主要责任在于生产方和销售方，但如果物流企业以托运人或收货人的身份出现在货运提单中，物流企业将承担更重的出口合规责任。

针对美国制裁合规，美国财政部外国资产管理办公室（OFAC）发布的《应对非法航运和规避制裁做法的指导意见》中明确提出物流企业应当考虑运输成本与有效合规适当的平衡[8]。OFAC认为，物流企业的合规措施应根据委托方、运输货物、出口目的国（地）以及收货方的不同而有所调整。在上述墨尔本物流公司的案例中，可以看到OFAC对物流企业的合规重点关注的几个方面：

（1）能够根据货物、目的地和收货人，积极评估合规风险并做出具体调整措施；

（2）能够有效管理涉关联公司、子公司、代理人或其他交易方可能由收付款、发票安排等引发的风险；

（3）能够针对合作的供应商制定有效的合规政策。

三、

物流企业的合规建议

国际贸易领域因美国出口管制和制裁的强势介入而呈现出风险的多样化、分散化，物流企业作为国际贸易中不可或缺的一环，应通过对业务模式和客户风险的评估来设立一套灵活有效的合规流程。

美国商务部和财政部在分别提出的合规指南中都着重强调了企业合规的七大因素——管理层承诺、书面合规政策、风险评估、定期培训、记录保留、审计、纠正与补救措施。这些要求或指标也将是物流企业构建自身合规体系时需要特别对照、参考甚至必备的要素。综合上述这些基于美国出口管制与制裁的合规指标，并结合我们为多家物流公司提供合规服务的项目经验，我们建议中国物流公司着重把握以下几个方面，确保合理成本，且有效遵守相关法律法规，降低违规风险：

1. 了解所运输的货物。

物流企业普遍要求托运人申报托运货物是否为危险品，针对管制和制裁合规，可要求托运人申报托运货物是否可能受到出口管制和制裁限制，同时提供货物的详细信息或具体描述，包括货物的性质（军用、民用、军民两用）、最终用途、最终用户和目的国（地）等。

2. 筛查目的国与收货人。

截至目前，美国政府对物流企业的处罚多因其协助向被制裁国或被制裁实体违规运送货物。物流企业可以检索美国政府公布的综合限制名单（Consolidated Screening List[9]）或利用带有筛查功能的第三方软件对出口货物的收货人及目的国进行事先筛查，了解交易可能面临的限制要求与合规风险。

3. 识别交易中的可疑情况（“Red Flag”）。

通过培训，提高员工尤其是一线业务人员对可能造成或提高风险的情况的识别能力，并配置合理通畅的报告渠道。物流行业中典型的可疑情况包括但不限于：

（1）不寻常的运输路线；

（2）收货方是货运代理或者缺乏商业背景的新成立企业；

（3）目的地是高风险国家；

（4）客户不愿意提供关于货物最终用途的信息；

（5）货物的功能不匹配收货方的业务范围；

（6）货物包装与运输方式不一致。

4. 存留运输单据。

为应对可能面临的管制和制裁合规调查，物流企业需要存留的单据包括发票、托运人出口申报单、自动出口系统记录、交货单、空运单、提单、包装单、技术数据记录、与托运人及政府机构（海关）的沟通记录、进口认证、交货验证、财务记录等。保证一旦面临执法机构的调查要求，物流企业可以及时定位并提供相应的记录。美国政府要求相关记录保存至少10年。